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《瞭望》文章:公務消費改革再提速

時間:2008-10-21 10:42:13  來源:本站原創  作者:佚名


    節儉是政府義不容辭的責任,而抑制公務消費腐敗,努力降低行政成本,正是建設節約型政府的題中應有之義

    “我們單位上周到一家五星級酒店開培訓會議。”9月26日,在北京某機關工作的朋友小張告訴本刊記者,“領導覺得大家平時工作很辛苦,便安排一人一個標準間,感覺真好。”

    據小張介紹,此次培訓共兩天,參加培訓的100多人,按每人每天一間標準間400元計算,僅住宿費就達8萬多元,加上會務用餐、會議場地及娛樂設施租用,等等,各種費用加起來不是個小數。

    對這樣的公務消費,圈內人似乎早已司空見慣。按說,公務消費作為必要的行政成本,是一種合乎情理的開支。但本刊記者調查發現,在不少地方,公務消費很容易異化成腐敗的權力消費。

    “我國現行公務消費制度,已經不適應市場經濟的法則,改革需要再提速。”北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示,“在堅持機構改革的基礎上,應強力推進我國公共財政體制改革,建立政府行為預算硬約束的制度框架以抑制公務消費腐敗。努力降低行政成本,這正是建設節約型政府的題中應有之義。”

    劍指財政體制軟肋

    據了解,近年來從中央到地方,出臺了不少控制公務消費的規章制度,可效果并不明顯。

    據國家統計局數據顯示,1995~2006年,國家財政支出中行政管理費由996.54億元增至7571.05億元,12年間增長了6.60倍;行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%,1995年為14.60%,到2006年上升至18.73%。

    從國際橫向來看,以上述2006年預算內的行政管理費占財政總支出的18.73%這一比例去比較,遠遠高出韓國的5.06%、法國的6.5%、日本的2.38%、英國的4.19%、加拿大的7.1%以及美國的9.9%。

    事實上,我國行政管理費的數字還遠遠高于上述比例——有些機關的費用支出,還存在著財政給政策,單位自己想辦法籌錢的現象,甚至不少單位的基建費用、辦公用具、交通工具的購置費用以及福利補貼費用等開支都是靠自籌,來自預算外收入。

    本刊記者調查發現,在行政管理費用的“增長速度”背后,一些地方機關在公車私用、公款吃喝、公費旅游、建造豪華辦公大樓、會議過多、能源資源消耗過高和政績工程等方面的鋪張浪費,已經成為政府行為的一大痼疾。

    為剎住公務消費腐敗之風,近二十年來中央政府已出臺數十個相關法規,比如推行國庫集中支付制度、將公務接待費用納入預算、所有中央國家機關事業單位的會議及工作人員出差均實行“定點接待”管理,等等。

    那么,為何公務消費腐敗還一直呈上升之勢呢?

    在采訪中,受訪者普遍認為,根本原因在于公務消費改革沒有觸及本質問題,即那些官員手中握有大量的可自由支配的金錢。只要官員手中握有很大的財權,其開支范圍又難以制約,就很難保證其使用合理。

    “公務消費的問題,凸顯我國公共財政體制存在較大的缺陷,缺乏公開性和透明性的財政支出、不完善的監督機制、不健全的問責制度導致浪費愈來愈嚴重。”國家行政學院政治學教研部龔維斌教授接受本刊記者采訪時坦言,“首先,預算約束軟化和預算外資金大量存在。其次,現行的財務報銷制度和審計制度不夠完善,而且即使被審計出問題,也沒有強有力的處罰措施。第三,行政權力運行透明度不高,公眾監督無從下手。第四,干部考核很少考慮行政成本,使政府官員失去了降低行政成本的內在動力和外部壓力。”

    “我國現行的財政體制,從資金的安排,部門預算的編制、審查、監督,到經費的使用和管理,都存在漏洞。”李成言教授分析認為,“由于現有的財政預算一經批準,對預算的執行過程幾乎未見監督和約束。加上行政權力運行透明度低、產權主體和責任主體虛位、不重視甚至忽視對行政成本的考核,以及公眾與政府討價還價機制的缺失等,公務消費腐敗難以遏制就成為必然。”

    “財政行政管理費開支,最大的問題是不透明。”中國人民大學政治學系張鳴教授接受本刊記者采訪時認為,“政府花的都是納稅人的錢,但按目前的體制,納稅人根本無權過問這些錢都用在哪兒了。要不政府就是列出開支表,局外人看不懂,無從追問。

    公務卡終結公務消費腐敗?

    今年初,中央政府推出了公務卡制度,以加快公務消費改革,其內容令人矚目。

    2007年7月12日,財政部、中國人民銀行聯合印發了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》。根據暫行辦法,2008年初,中央預算部門和省級預算單位全面推行公務卡改革試點。

    公務卡,是指專供公務員使用、可用于日常公務支出和財務報銷的信用卡。據專家介紹,公務卡實行“銀行授信額度,個人持卡支付,單位報銷還款,財政實時監控”的操作方式,對于差旅費、會議費、招待費和5萬元以下的零星購買支出等,使用公務卡支付結算,單位財務人員可以直接查詢到公務消費的每一筆信息。到期還款時,由單位財務部門將款項直接支付給發卡銀行。

    “傳統的公務小額支付采取現金支付的方式,不利于管理和監督,甚至發生財務報銷環節出現湊票報銷的現象。”李成言教授認為,“推行公務卡改革意味著花公家的錢辦公事,比如出差買機票、住酒店、買辦公用品、接待,等等,只要是能刷銀行卡的地方,就必須要用公務卡來結算。傳統的現金報銷制度將逐步退出歷史舞臺。”

    自2008年4月1日起,北京市第一批公務卡改革試點在海淀區勞動局、公安分局、審計局等11家單位啟動。據了解,公務卡消費制度2008年將在全市的市級行政單位推廣。

    “推行公務卡制度,可提高支付透明度,實現對財政資金的動態監控。”北京市海淀區勞動局一位年輕公務員認為,“它可以有效地杜絕使用假發票報銷或虛開報銷發票等公務消費的腐敗行為,對提高財政支出透明度也有積極作用。”

    “只依靠公務卡不能完全預防公務消費腐敗。”清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心任建明副主任認為,“如果不能觸及現有的預算制度,公務員或者領導干部對公款的裁量權過大的問題就無法解決。”

    “實行公務卡制度,在最初階段能抑制部分公務消費,但時間一長,作用就不大了。”張鳴教授指出,“因為公務消費腐敗的根本原因,在于政府的權力缺少制約。任何一級政府,只要想擴大開支,就可以通過自己手中的權力從所管轄的領域內得到。所以,對于某些實權部門來說,公務卡是沒有用的。”

    龔維斌教授則認為,“公務卡主要是監督預算內支出,預算外資金則難以控制。而預算外資金決不是小數,腐敗產生的土壤并沒有被根本鏟除。因此,公務卡制度只是抑制公務消費腐敗的一種有效手段,但它不是最終辦法。”

    據了解,2008年9月前,160多個中央預算部門已經全部實施公務卡改革。目前國內一些地方也陸續推出此項改革,包括北京、天津、四川、山東、重慶、湖北、浙江和江蘇等省市。

    還須落實到預算制約

    多位受訪專家都認為,要有效抑制公務消費腐敗,靠公務卡制度一項政策或措施是不夠的。公務消費制度改革應當再提速,采取一攬子方案措施,多管齊下。

    “公務開支無序增長的問題,絕非某些技術手段就可以解決的。”張鳴教授認為,“應建立政府行為預算硬約束的制度框架,讓人大可以通過預算制約、監督政府開支。”

    據了解,在公務消費制度方面,國外有些經驗值得借鑒。在一些發達國家,每年年初,所有花費財政資金的政府部門,都會向政府財政管理部門提出預算申請,政府財政管理部門匯總后,上報給行政首腦,最后再遞交給立法部門批準。財政預算得到立法部門批準后,必須嚴格執行,違反預算,就是違法。預算很細,很明確,比如辦公費用,要具體到買復印紙多少,買墨盒多少,而不是一個籠統的辦公費用。只有這樣,立法機關才可以審議。如果預算不夠要追加,需經立法機關審議。

    “對公務消費腐敗應采取‘零容忍’原則,只有這樣才能從根本上消除和減少腐敗的發生,這是世界上許多國家反腐的重要經驗。”李成言教授建議,“在此前提下,盡快健全行政績效考核制度,明確造成浪費的責任主體。加快制定有關相應級別的辦公條件標準,嚴肅查處超標違規建設。另外一點,就是要取消大量存在的預算外收入,增強預算的完整性,提高監督的有效性。”

    “應強力推進我國公共財政體制改革。”南開大學博士生導師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時認為,“首先,政府還應堅持精簡機構和人員。對行政機關規模的控制,關鍵在于科學劃分和確定行政機關職能的邊界,重點解決好機構重疊和職能交叉等問題,尤其是對社會事務的多頭管理。其次,推進制約政府財政開支的制度建設,包括各級政府部門辦公大樓和辦公設施的配套、公車使用、會議開支等,都應制訂至少是每個省區市相對統一的標準。第三,建立科學的決策機制,對決策失誤加以嚴懲,也能節約財政開支,因為目前決策失誤造成的巨大浪費也是一個很嚴重的問題。第

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